Règles d'engagement
Un compte rendu éloquent de la nécessité d'une réimagination urgente des politiques publiques
Couverture du livre Au service de la République – L'art et la science de la politique économique Titre: Au service de la République – L'art et la science de la politique économique
Auteur: Vijay Kelkar & Ajay Shah
Publication: Pingouin Allen Lane
Pages : 448
Prix: 699 roupies
C'est presque devenu un rituel. Chaque année, avec l'arrivée de l'hiver, le discours public dans la région de la capitale nationale s'oriente inévitablement vers l'augmentation des niveaux de pollution. La cause immédiate est souvent localisée dans le brûlage du chaume par les agriculteurs des États voisins du Pendjab et de l'Haryana. Chaque année, les politiciens et les bureaucrates profèrent les mêmes platitudes, mais jusqu'à présent, peu de mesures concrètes ont été prises. Bien que cela n'ait pas empêché les résidents de la région de la RCN de continuer à espérer une intervention gouvernementale pour résoudre ce problème, cela soulève la question : la solution à chaque problème réside-t-elle dans l'intervention du gouvernement ou existe-t-il une alternative de marché viable ? Les particuliers de la région NCR et les agriculteurs des États voisins peuvent-ils conclure un contrat privé pour limiter le brûlage du chaume ? Autrement dit, existe-t-il une alternative coaséenne ?
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Prenons la question des dépenses publiques d'éducation. Les dépenses par élève dans les écoles publiques sont passées de 2 455 Rs en 2010 à 4 385 Rs en 2016. Pourtant, les résultats d'apprentissage ont diminué au cours de cette période. Avec les parents, y compris ceux des couches économiquement plus faibles de la société, votant avec leurs pieds, passant des écoles publiques aux écoles privées, le gouvernement devrait-il continuer à verser plus d'argent avec peu de résultats ?
Ou, prenons le cas de l'imposition de prix plafonds sur les stents. Bien que la décision donne l'impression d'aider les consommateurs, elle soulève des questions quant à savoir si l'intervention sera bénéfique pour eux à long terme. Il faut également se demander si la décision, qui trahit une incompréhension totale du fonctionnement des marchés, a été prise après avoir fait l'objet d'une analyse coûts-bénéfices minutieuse.
Ou, prenez la démonétisation. La décision litigieuse a été proposée comme la solution miracle pour s'attaquer aux problèmes de l'argent noir et assurer une meilleure conformité fiscale. Pourtant, l'ensemble de l'exercice a apparemment été exécuté sans aucune analyse détaillée des effets du déménagement et de ses conséquences, à la fois intentionnelles et involontaires.
Le fil conducteur de ces cas est que malgré le démantèlement du permis de licence raj au début des années 90, l'État indien continue d'exercer une influence prépondérante sur l'économie. Que les interventions gouvernementales continuent d'être la norme plutôt que l'exception. Et que la plupart d'entre eux sont de nature ad hoc, exécutés sans aucune analyse coûts-avantages détaillée. Pourtant, malgré les atteintes aux libertés individuelles, l'État indien continue d'être considéré comme une force bénigne de changement.
En opposition se trouve une circonscription très restreinte, presque microscopique, qui plaide en faveur d'un réexamen du fonctionnement de l'État indien, de sa finalité et de l'arbitraire du pouvoir qu'il exerce, et, pour un plus grand rôle des marchés. Cette ligne de pensée a été articulée avec éloquence dans un nouveau livre des économistes Vijay Kelkar et Ajay Shah, intitulé Au service de la République. Comme Kelkar et Shah sont tous deux à l'avant-garde des politiques publiques depuis de nombreuses décennies et ont été témoins du fonctionnement du gouvernement de près, ce livre, qui s'appuie sur leur expérience, fournit un cadre utile pour réfléchir sur les politiques publiques en Inde.
Les auteurs lancent une attaque systématique contre la nature du gouvernement tel qu'il existe aujourd'hui en posant une question plutôt basique, mais souvent passée sous silence : le gouvernement devrait-il faire cela ? En termes simples, avec l'économie indienne approchant la barre des 3 000 milliards de dollars – l'establishment au pouvoir espère atteindre la barre des 5 000 milliards de dollars d'ici 2024 – le gouvernement devrait-il s'occuper de la gestion des compagnies aériennes, des entreprises de télécommunications, des centrales au charbon, des compagnies d'électricité ? Une économie de plus en plus complexe ne devrait-elle pas exiger une réimagination radicale du rôle de l'État ?
Contrairement à la réaction instinctive de la plupart des Indiens, les auteurs soutiennent que les gouvernements ne devraient intervenir que lorsque le marché libre donne de mauvais résultats. Et, lorsque les gouvernements interviennent, la première question à se poser est la suivante : quelle est la défaillance du marché que l'intervention cherche à corriger ? Alors, l'intervention proposée est-elle le meilleur moyen de remédier à cette défaillance du marché ? Et si les États indiens ont la capacité de mettre en œuvre efficacement l'intervention proposée ?
Il s'agit d'un cadre éminemment sensé qui devrait servir de guide pour l'élaboration des politiques. Les interventions ne devraient être réalisées qu'après une analyse coûts-avantages détaillée de leur impact attendu. Cet exercice, dont les auteurs soulignent qu'il est effectué dans certains pays, pourrait aider à réfléchir non seulement aux intentions, mais pourrait peut-être même révéler les conséquences imprévues de l'intervention du gouvernement. Mais, le problème est que dans le contexte indien, le manque de données inhibe sévèrement de telles analyses.
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Il y a aussi la question de la capacité. L'efficacité de l'intervention dépend dans une large mesure de la capacité de l'État à mettre en œuvre efficacement. Mais malheureusement, la capacité de l'État indien est plutôt pauvre. Comme le notent les auteurs, il existe un grand écart entre le dilettantisme dans les politiques publiques et la capacité professionnelle de l'État. Mais, alors que cela est plutôt bien connu, la politique publique en Inde est souvent formulée dans la conviction que l'État peut efficacement mettre en œuvre la politique proposée. Prenons par exemple la taxe sur les produits et services (TPS). Plutôt que de mettre en place une structure fiscale complexe à plusieurs niveaux, qui a été difficile à administrer, une approche plus prudente, comme le soutiennent les auteurs, aurait été d'opter pour un taux unique. Cela aurait été plus facile à mettre en œuvre et aurait réduit le fardeau de la conformité, ainsi que l'étendue de l'évasion.
A certains moments du livre, les auteurs s'attardent également sur la question des institutions. La décadence institutionnelle a été une question très débattue en Inde. Pourtant, contrairement aux espoirs de la plupart qui reposent sur la nomination d'une personne incorruptible qui peut réparer le système, les auteurs soutiennent qu'une organisation gouvernementale déchirée par la corruption n'est pas une organisation qui n'a pas eu la malchance d'avoir beaucoup de personnes corrompues. C'est celui où les règles du jeu facilitent la corruption. Dans le langage typique des économistes, ils soutiennent que la solution à notre crise institutionnelle repose sur la création de règles qui génèrent des incitations pour changer le comportement des bureaucrates et des politiciens. C'est une approche raisonnable. Pourtant, cela nécessite une adhésion de la même disposition politique/bureaucratique, qui est susceptible de résister avec véhémence à changer les règles du jeu qui leur ont été bénéfiques, sauf à la marge.
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